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意大利反壟斷法及執(zhí)法體系對我國建立反壟斷體制的啟示

（駐意大利經(jīng)商處，2007年11月）

前言

意大利在反壟斷立法方面是采取分立立法體系的代表性國家。在反壟斷法方面意大利有專門法典，即意大利1990年通過的《競爭和公平交易法》。該法主要包括：禁止限制自由競爭協(xié)議、禁止濫用獨(dú)占地位、合并和收購的核準(zhǔn)禁止，該法又被稱為意大利競爭法。

在反壟斷執(zhí)法體系方面，與美國反托拉斯執(zhí)法主體多元化不同，意大利反壟斷執(zhí)法主體為單一機(jī)構(gòu)----意大利競爭局（the Italian Competition Authority），競爭局是執(zhí)行《競爭和公平交易法》的專門機(jī)構(gòu)，其執(zhí)法過程簡明、溫和。本文將扼要介紹意大利反壟斷立法體系及其執(zhí)法機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)作機(jī)制及執(zhí)法手段等，并提出對我國建立反壟斷體制的幾點(diǎn)思考。

　　一、意大利反壟斷立法體系

意大利反壟斷法的立法體系是現(xiàn)存歐盟反壟斷法的輔助性立法，任何行為即使僅局限于意大利市場，也僅在不適用歐盟反壟斷法的前提下才適用意大利反壟斷法，且其解釋遵循歐盟反壟斷法所包含的原則。

意大利反壟斷法體系的核心法律是1990年頒布的第287號(hào)法律，也就是意大利《競爭和公平交易法》。在此法的基礎(chǔ)上，1998年又頒布了217/98號(hào)總統(tǒng)法令，補(bǔ)充規(guī)定了反壟斷調(diào)查程序等事項(xiàng)。此外，根據(jù)市場發(fā)展變化的需要，意大利政府還針對企業(yè)通過廣告利用誤導(dǎo)、欺騙或比較性宣傳獲得優(yōu)勢地位或干擾正常公平的市場競爭的行為，于1992年頒布了74/92號(hào)司法法令，對誤導(dǎo)性和比較性廣告進(jìn)行了法律約束。隨后，政府于1996年頒布了627/96號(hào)總統(tǒng)法令，規(guī)定了對誤導(dǎo)性和比較性廣告投訴的標(biāo)準(zhǔn)格式和投訴要求等。

    （一）《競爭和公平交易法》

《競爭和公平交易法》的頒布，標(biāo)志著意大利反壟斷立法的開始。該法案的主要目的是保護(hù)自由競爭和公平交易，并以此保障對經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)。

《競爭和公平交易法》的第一部分對壟斷、控制等概念進(jìn)行了界定，并對限制競爭性協(xié)議、濫用優(yōu)勢地位、合并和并購等行為做了法律界定。第二部分是成立競爭局的法律依據(jù)，明確了競爭局的職責(zé)、權(quán)力、組織形式、執(zhí)法手段等。第三部分明確了競爭局的調(diào)查權(quán)和對政府的建議權(quán)。第四部分明確了政府對企業(yè)集中行為的監(jiān)管權(quán)。第五部分對處罰、財(cái)政支持、司法程序等進(jìn)行了闡述。

該法最創(chuàng)新的部分是對工業(yè)實(shí)體向銀行參股的限制。意大利的經(jīng)濟(jì)政策一直避免可能導(dǎo)致控制市場和操控經(jīng)濟(jì)的私人集團(tuán)的大量增加的工業(yè)企業(yè)和銀行的合并。該法規(guī)定，獲得超過5%的銀行持股權(quán)或其它控制權(quán)，應(yīng)得到意大利中央銀行的授權(quán)；收購股權(quán)超過1%、少于5%的，必須通知意大利中央銀行；禁止工業(yè)企業(yè)擁有一家銀行超過15%的股本。

（二）1998年217/98號(hào)總統(tǒng)法令

該法令是對《競爭和公平交易法》的補(bǔ)充和修訂，這部法令進(jìn)一步定義了意大利競爭局進(jìn)行反壟斷調(diào)查的規(guī)范和權(quán)力，明確了企業(yè)間簽訂聯(lián)合性協(xié)議的通報(bào)制度，闡述了如何申請企業(yè)并購限制的豁免，規(guī)定了企業(yè)并購?fù)▓?bào)時(shí)需要申報(bào)的信息等。此外，該法令還規(guī)范了競爭局進(jìn)行反壟斷調(diào)查的工作程序，被調(diào)查人參與的義務(wù)以及其他相關(guān)人員提供信息的責(zé)任等。該法令解決了意大利競爭局在執(zhí)法中遇到的問題，從立法上給予競爭局更大的支持。這部法令從立法和執(zhí)法兩方面完善了意政府對反壟斷行為的控制。

（三）1992年74/92號(hào)司法法令

1992年頒布的74/92號(hào)司法法令是針對誤導(dǎo)性和比較性廣告的專門法令，該法令的目的是保護(hù)所有商業(yè)從業(yè)人員、工業(yè)企業(yè)、消費(fèi)者和公眾全體能夠從廣告中受益，反對誤導(dǎo)、虛假廣告，明確了對廣告內(nèi)容透明、真實(shí)的法律要求。該法對比較性廣告、誤導(dǎo)性廣告進(jìn)行了法律界定，明確了行政和司法對誤導(dǎo)性廣告的管理方法和補(bǔ)救措施，從立法角度對廣告業(yè)的健康發(fā)展提供了保障。同時(shí)，該法令是賦予意大利競爭局管轄誤導(dǎo)性和比較性廣告的權(quán)力的法律依據(jù)。

（四）1996年627/96號(hào)總統(tǒng)法令

該法令是1992年74/92號(hào)法令的增補(bǔ)，該法令界定了受誤導(dǎo)性或比較性廣告損害的企業(yè)、個(gè)人或公共機(jī)構(gòu)向競爭局提交的投訴的格式、內(nèi)容等基本情況。

    二、意大利反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)——競爭局

意大利競爭局（the Italian Competition Authority）是根據(jù)《競爭和公平交易法》設(shè)立的獨(dú)立機(jī)關(guān)，不受政府和國會(huì)的干涉，它只依據(jù)法律賦予的使命獨(dú)立履行職責(zé)并做出裁定。競爭局的經(jīng)費(fèi)由中央政府按年度預(yù)算撥付，從財(cái)力方面保障了競爭局的獨(dú)立性。

    （一）競爭局的職責(zé)

①禁止限制競爭的協(xié)議；

②禁止濫用優(yōu)勢地位：制止利用優(yōu)勢地位提高商品或服務(wù)價(jià)格、推行強(qiáng)制條款或限制其他競爭者的市場進(jìn)入等行為；

③禁止導(dǎo)致消除或限制競爭的并購交易：被收購的公司在意大利境內(nèi)的累計(jì)營業(yè)額超過3900萬歐元或參與收購的公司在意大利境內(nèi)的營業(yè)額總和超過3億8700萬歐元時(shí)，意大利競爭局將對并購進(jìn)行調(diào)查，防止并購行為增強(qiáng)收購方的優(yōu)勢地位，損害自由競爭；

④培育和保護(hù)自由、公平競爭的市場環(huán)境；

⑤保證市場的自由競爭，最終保護(hù)消費(fèi)者利益；

⑥協(xié)助議會(huì)在反壟斷立法方面與歐盟有關(guān)規(guī)定保持一致。

(二)競爭局的組織結(jié)構(gòu)

意大利競爭局分為決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)兩大體系，每個(gè)體系下設(shè)各自的分支機(jī)構(gòu)。決策機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審議執(zhí)行機(jī)構(gòu)的反壟斷調(diào)查報(bào)告并根據(jù)報(bào)告就是否違反反壟斷法進(jìn)行裁決。執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體的調(diào)查工作和其他日常事務(wù)。

競爭局的決策機(jī)構(gòu)采用委員會(huì)制度，采用簡單多數(shù)的表決方式通過決議。該委員會(huì)由5人組成，包括一名主席和四名委員，他們均由意大利議會(huì)參、眾兩院的議長聯(lián)合任命，任期為7年，不得連任。獨(dú)立性和專業(yè)資深性是委員任用的主要標(biāo)準(zhǔn)，委員絕大部分來源于最高行政法院、審計(jì)法院、最高上訴法院的法官、大學(xué)終身教授或社會(huì)公認(rèn)有名望的企業(yè)界代表。委員會(huì)下設(shè)主席辦公室。主席辦公室下設(shè)新聞辦公室和對外聯(lián)絡(luò)辦公室。 

競爭局的執(zhí)行機(jī)構(gòu)是以競爭局秘書長為核心的辦事機(jī)構(gòu)，秘書長經(jīng)委員會(huì)主席提名、由意大利經(jīng)濟(jì)發(fā)展部部長任命，機(jī)構(gòu)總分為調(diào)查總司和行政事務(wù)部門。

調(diào)查總司是意大利競爭局的核心部門，負(fù)責(zé)執(zhí)行反壟斷調(diào)查和損害競爭行為的分析工作，根據(jù)行業(yè)類別分為6個(gè)處：

① 基礎(chǔ)工業(yè)和能源處；

② 食品和藥品處；

③ 制造業(yè)和交通處；

④ 通訊業(yè)處；

⑤ 金融和郵政服務(wù)處；

⑥ 職業(yè)行為、休閑及其它服務(wù)處。

在調(diào)查總司中還兩個(gè)輔助性機(jī)構(gòu)，分別是：

⑦ 市場分析辦公室；

⑧ 協(xié)調(diào)辦公室。

行政事務(wù)性部門包括①秘書長辦公室；②法律服務(wù)部；③文獻(xiàn)和信息部；④行政管理和人事部。

意大利競爭局執(zhí)行機(jī)構(gòu)體系結(jié)構(gòu)圖

（三）意大利競爭局的工作程序

1、反壟斷調(diào)查的程序

如競爭局收到投訴或競爭局掌握的信息表明存在某種干擾競爭的行為后,競爭局即可著手反壟斷案件的調(diào)查工作：

① 將案件根據(jù)涉及的行業(yè)劃分給調(diào)查總司的某調(diào)查處，該處展開初步調(diào)查，并根據(jù)初步調(diào)查結(jié)果決定是否開展全面調(diào)查；

② 如競爭局決定展開全面調(diào)查，競爭局應(yīng)立刻通知涉案方。涉案方有權(quán)就案件進(jìn)行陳述，并可在調(diào)查進(jìn)行當(dāng)中就案件提交各種書面報(bào)告進(jìn)行辯護(hù)；

③ 通過調(diào)查，競爭局如發(fā)現(xiàn)涉案方確實(shí)存在違法行為，則至少在調(diào)查完成前30天向涉案方發(fā)出的“違規(guī)通知單”，指出違法事實(shí)和相關(guān)證據(jù)；

④ 調(diào)查結(jié)束時(shí)，競爭局將召集所有涉案方參加最終的聽證會(huì)。負(fù)責(zé)調(diào)查的部門和競爭局委員會(huì)的全體成員都將出席聽證會(huì)，討論調(diào)查結(jié)果。

2、反壟斷調(diào)查的期限

在收購和合并案件中，競爭局必須在30日之內(nèi)決定是否發(fā)起調(diào)查，并必須在45日內(nèi)完成該調(diào)查。

在限制競爭協(xié)議和濫用優(yōu)勢地位案件中，競爭局可根據(jù)案件的具體情況設(shè)定不同的調(diào)查期限，通常在240日內(nèi)。

　　在誤導(dǎo)性和比較性廣告案件中，競爭局須在收到投訴后的75日內(nèi)完成調(diào)查，最長可延至90日。

　　3、競爭局的裁定及處罰

　　案件調(diào)查結(jié)束后，競爭局主席將在競爭局委員中指定一人作為案件報(bào)告的起草人。根據(jù)調(diào)查總司的調(diào)查結(jié)果及最后聽證會(huì)上涉案方的陳述，競爭局委員會(huì)召開單獨(dú)會(huì)議，聽取案件報(bào)告起草人的匯報(bào)。根據(jù)以上信息，委員會(huì)通過簡單多數(shù)的表決方式做出裁定。

　　根據(jù)案件情況，競爭局可以對涉案方做出以下處罰：

　　① 在限制競爭協(xié)議和濫用優(yōu)勢地位案件中，最高可對違規(guī)企業(yè)處以其年?duì)I業(yè)額10％的罰款；競爭局有權(quán)對不執(zhí)行處罰的違規(guī)者處以追加罰款或停業(yè)30天的處罰。

　　② 在收購和并購案中，如果企業(yè)沒有按照法律規(guī)定提前向競爭局發(fā)出并購?fù)ㄖ�，涉案企業(yè)將被處以罰款處罰；涉案企業(yè)如收到競爭局做出的禁止并購的決定后依然實(shí)施并購行為，將被處以罰款處罰，并將被勒令采取必要措施恢復(fù)到并購前狀況。

　　根據(jù)《競爭和公平貿(mào)易法》，在前兩類案件中競爭局無權(quán)對違規(guī)者處以刑事處罰。

　　③ 在誤導(dǎo)性和比較性廣告案件中，如果廣告被判定為誤導(dǎo)性或比較性廣告，廣告發(fā)起人必須立刻停止廣告的傳播，并視情況通過報(bào)紙、廣播或電視途徑公布競爭局的判定。如果違規(guī)者不遵守競爭局的裁定，將被處以罰款處罰或刑事處罰，廣告發(fā)起人最長可被處以3個(gè)月的監(jiān)禁，并處以最高額度為2582.28歐元的罰款。

　　處罰權(quán)是競爭局最強(qiáng)有力的權(quán)力。它充分捍衛(wèi)了競爭局調(diào)查行為的嚴(yán)肅性和強(qiáng)制性，并保證了調(diào)查結(jié)果的有效性。

　　4、對競爭局裁決的上訴

　　涉案人均可向設(shè)在拉齊奧大區(qū)的行政法院就競爭局的裁決提起上訴，并可最終上訴至國家委員會(huì)（Council of State）。

　　(四) 競爭局的作用和意義

意大利競爭局自1990年創(chuàng)立以來累計(jì)對超過10000項(xiàng)涉及反壟斷事宜的企業(yè)行為進(jìn)行了跟蹤和關(guān)注，其中涉及企業(yè)合并和收購的有近6000項(xiàng)，涉及限制自由競爭協(xié)議的超過500項(xiàng)，涉及濫用優(yōu)勢地位的超過300項(xiàng)，涉及誤導(dǎo)性和比較性廣告的超過3000項(xiàng)。

在競爭局的努力下，意大利反壟斷案件的發(fā)案率自2002年來持續(xù)下降，各類反壟斷案件的調(diào)查和裁定違規(guī)的案件數(shù)量趨于減少。

意大利競爭局除完成了大量的反壟斷案件的調(diào)查工作外，還為政府提出了很多關(guān)于行業(yè)協(xié)調(diào)、健康發(fā)展的建議，很多頗具戰(zhàn)略意義，如從非歐盟國家進(jìn)口天然氣的授權(quán)、加強(qiáng)電力能源市場競爭的方案、固定電話領(lǐng)域國內(nèi)外運(yùn)營商平等權(quán)利等。

意大利競爭局是歐盟和意大利反壟斷法的保障機(jī)構(gòu)，為意大利市場自由發(fā)展提供了有效保障。意大利競爭局辦案效率較高，避免了繁瑣冗長的訴訟程序，保障了反壟斷監(jiān)管的及時(shí)性。

　　三、對我國反壟斷立法及執(zhí)法的啟示

隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，涉及反壟斷問題的經(jīng)濟(jì)行為不斷出現(xiàn)，如何加深對反壟斷本質(zhì)的認(rèn)識(shí)，完善反壟斷立法體系，建立有效的執(zhí)法體系，對反壟斷行為進(jìn)行有效的監(jiān)控和管理是我國在反壟斷問題上的主要任務(wù)。

目前，在我國市場經(jīng)濟(jì)中壟斷行為主要表現(xiàn)為：

1、限制競爭性協(xié)議。我國就曾出現(xiàn)過八家彩電顯像管生產(chǎn)企業(yè)簽訂限制產(chǎn)量協(xié)議，通過控制市場供應(yīng)量來維持產(chǎn)品價(jià)格，這是一種數(shù)量限制協(xié)議。這種協(xié)議一方面損害了消費(fèi)者的利益，一方面也使效益好、生產(chǎn)能力強(qiáng)的企業(yè)自身發(fā)展收到限制，對市場發(fā)展的損害很大。

2、企業(yè)的合并與收購。企業(yè)本身有著擴(kuò)大規(guī)模和擴(kuò)大市場份額的自然傾向，如果對合并不加控制，允許企業(yè)無限制地購買或者兼并其它企業(yè)，不可避免地會(huì)減少市場上的競爭者，導(dǎo)致壟斷性的市場結(jié)構(gòu)。

3、濫用市場優(yōu)勢地位。在我國，濫用市場支配地位的企業(yè)主要是公用企業(yè)。例如，電信、電力、供水、煤氣等公司強(qiáng)迫用戶購買其指定的配套設(shè)備等。這些企業(yè)的行為嚴(yán)重侵害了消費(fèi)者的正當(dāng)利益，損害了市場的健康發(fā)展。

4、行政壟斷行為。在我國最主要的表現(xiàn)形式為地方保護(hù)主義。例如，有些地方政府為了阻止外地的產(chǎn)品進(jìn)入本地市場，專門發(fā)布地方文件，禁止本地的單位和個(gè)人營銷外地產(chǎn)品，甚至對營銷外地產(chǎn)品的經(jīng)營者隨意沒收或者罰款。

因此，我國急需向反壟斷立法完備的國家借鑒經(jīng)驗(yàn)，盡快完成反壟斷立法工作，首先做到有法可依。《中華人民共和國反壟斷法（草案）》經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)通過后，分別于2006年6月和今年6月人提交大常委會(huì)審議，目前尚在修訂過程中。借鑒意大利反壟斷立法體系的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)注意以下幾個(gè)問題：

1、以維護(hù)市場自由競爭為目標(biāo)，從立法層面上堅(jiān)決、徹底地打擊壟斷行為。我國的《反壟斷法（草案）》經(jīng)過人大常委會(huì)一審、二審后，在很多重要問題上依然不能達(dá)成共識(shí)，在涉及濫用優(yōu)勢地位、行政壟斷等問題上存在的分歧反映出立法機(jī)構(gòu)的反壟斷決心的不足。我國行業(yè)壟斷現(xiàn)象嚴(yán)重，電信、水電、航空、金融等行業(yè)的公有企業(yè)利用其優(yōu)勢地位在為消費(fèi)者提供商品、服務(wù)時(shí)強(qiáng)加給消費(fèi)者不平等條款、損害消費(fèi)者利益的現(xiàn)象比較普遍。這種壟斷型經(jīng)營雖然短期內(nèi)帶來了高額的利潤，但抑制了企業(yè)拓展市場、技術(shù)革新的動(dòng)力，導(dǎo)致企業(yè)發(fā)展缺乏可持續(xù)性。因此，我國立法機(jī)構(gòu)應(yīng)堅(jiān)定反壟斷的決心，對企業(yè)負(fù)責(zé)，對消費(fèi)者負(fù)責(zé)。

2、逐步建立系統(tǒng)的反壟斷法體系。意大利的反壟斷法體系也不是一蹴而就的，它以歐盟反壟斷法為基礎(chǔ)，不斷補(bǔ)充本國法，才逐漸建立起較為完善的反壟斷法體系。因此，我國在設(shè)立反壟斷法時(shí)一方面要充分論證、綜合各類因素，爭取首部反壟斷法的成熟、完備；一方面也要結(jié)合客觀條件，認(rèn)清反壟斷立法工作的長期性和時(shí)效性。由于我國反壟斷形勢的緊迫性，我國應(yīng)及時(shí)出臺(tái)一部反壟斷的基本法。而目前正在人大二審的《反壟斷法（草案）》歷時(shí)20年，立法時(shí)間過長。立法機(jī)構(gòu)可借鑒意大利，先出臺(tái)一部反壟斷基本法，然后根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新情況不斷出臺(tái)新的補(bǔ)充性法律、法規(guī)，逐步形成我國社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)特色的反壟斷法體系。

3、規(guī)范外資并購行為，維護(hù)穩(wěn)定、和諧的市場秩序。由于我國具有廣闊的市場空間和發(fā)展?jié)摿Γ�越來越多的跨國公司通過并購方式進(jìn)入我國市場，隨之而來的是外資并購可能導(dǎo)致的我國市場過度集中的風(fēng)險(xiǎn)，如何制止具有壟斷性質(zhì)的并購行為，同時(shí)保護(hù)正常的集中行為，是維護(hù)健康的市場環(huán)境的重點(diǎn)。我國反壟斷法應(yīng)借鑒意大利的經(jīng)驗(yàn)，合理界定并購申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)、并購審查期限及并購損害要件等，如：以企業(yè)營業(yè)額作為是否需要申報(bào)的衡量單位，將調(diào)查期分為兩部分，初查和完全調(diào)查等。

4、建立獨(dú)立、專業(yè)、有效的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。意大利競爭局是意大利反壟斷體系中重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，它保證了對市場壟斷行為的有效監(jiān)控和處罰，維護(hù)了反壟斷法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。同樣，在我國一部反壟斷法不足以使中國建立一個(gè)公平和自由的市場競爭秩序，如何建立一個(gè)獨(dú)立、統(tǒng)一、有效且權(quán)威的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)是反壟斷立法的一個(gè)決定性問題。意大利競爭局之所以能有效地實(shí)施反壟斷調(diào)查及處罰，其獨(dú)立性是重要保證。因?yàn)楠?dú)立，它才能客觀、公正、不受行政干擾地裁定壟斷行為，因?yàn)楠?dú)立，它的處罰才能公正、公平，并被市場接受。有學(xué)者認(rèn)為中國不應(yīng)該設(shè)立反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，認(rèn)為行政性機(jī)構(gòu)擺脫不了泛行政化的思路，會(huì)因部門與部門之間的權(quán)力競爭而喪失機(jī)構(gòu)應(yīng)有的公平性。為避免此類情況的發(fā)生，我國設(shè)立反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)時(shí)首先要確立其獨(dú)立性和權(quán)威性，其次要統(tǒng)一執(zhí)法權(quán)力，由專門的反壟斷機(jī)構(gòu)行使執(zhí)法權(quán)，再次，要理順反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及其他執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對被監(jiān)管行業(yè)的競爭案件的管轄權(quán)。

綜上所述，我國應(yīng)盡快建立反壟斷立法和執(zhí)法體系，充分做到有法可依、違法必究，更好地監(jiān)督和制止壟斷行為，從而為我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展?fàn)I造一個(gè)活躍、積極和競爭的氛圍，進(jìn)一步促進(jìn)我國社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。